Необходимость внесения изменений в основополагающие документы, а уж тем более составление новых - прекрасная возможность для регулирующих органов скорректировать деятельность рынка, что не может понравиться всем участникам рынка одновременно. История украинских телекоммуникаций знает не один пример извращения в общем-то прогрессивных законов в процессе подзаконного нормотворчества.

Неудивительно, что в таких случаях во главу угла обычно ставятся интересы более влиятельных в данный момент структур или строится "новая и перспективная" рыночная стратегия, суть которой "подкармливается" чьим-нибудь личным финансовым интересом. Во вновь разрабатываемых основополагающих отраслевых документах иногда появляются статьи и пункты весьма неожиданного содержания, которые являются проявлением тяготения к контролю рынка со стороны регуляторов в той или иной форме. Это, в свою очередь, вызывает со стороны рынка сопротивление, создание специальных рабочих групп и провоцирует обращения во всевозможные инстанции.

С весны текущего года Госкомсвязи во исполнение заключительных положений Закона Украины "О телекоммуникациях" от 18.11.03 N 1280-IV начал разработку нового операторского устава -Лицензионных условий осуществления деятельности в сфере телекоммуникаций.

Новая структура правового обеспечения

Итак, в настоящее время лицензирование хозяйственной деятельности по предоставлению услуг в области связи регулируют четыре вида лицензионных условий, в зависимости от вида осуществляемой деятельности, и ряд приказов (см. стр. 22). В соответствии с законом Украины "О лицензировании некоторых видов хозяйственной деятельности" от 01.06.2000 №1775-П1 (вступил в силу 21.10.2000) лицензированию подлежат четыре соответствующих вида хозяйственной деятельности.

Новый закон "О телекоммуникациях" несколько по-другому определяет виды деятельности в области телекоммуникаций, которые подлежат лицензированию. К ним относятся:

- предоставление услуг фиксированной телефонной связи с правом технического обслуживания и эксплуатации телекоммуникационных сетей и предоставление в пользование каналов электросвязи (местной, междугородной, международной);
- предоставление услуг подвижной (мобильной) телефонной связи с правом технического обслуживания и эксплуатации телекоммуникационных сетей и предоставление в пользование каналов электросвязи;
т- ехническое обслуживание и эксплуатация сетей эфирного теле- и радиовещания, проводного радиовещания и кабельного телевидения, предоставление в пользование каналов электросвязи. По информации Госкомсвязи, новые лицензионные условия будут также разрабатываться в виде соответствующих (перечисленным выше видам деятельности) трех отдельных документов.

Регулирование наоборот

В настоящее время на сайте Госкомсвязи (www.stc.gov.ua) на суд операторской общественности представлен первый документ, касающийся операторов фиксированной связи.

Как отмечают в Госкомсвязи, это наиболее важный с точки зрения Комитета сегмент рынка, и ему необходимо уделить особое внимание. Следующая часть Лицензионных условий будет касаться в основном регулирования рынка мобильной связи, который, по словам представителей Комитета, более структурирован и цивилизован.

Проведенный нами опрос операторов продемонстрировал, что лишь немногие из них знают о существовании проекта нового рыночного устава, а тем более могут судить о его содержании, несмотря на то, что проект документа есть на сайте Госкомсвязи с апреля текущего года. В общем-то, факт беспрецедентный: ранее документы, разрабатываемые Управлением координации деятельности операторов связи и лицензирования, могли увидеть свет только при условии окончательного утверждения всеми задействованными инстанциями. Интерес к документу проявляется в основном на словах, хотя каждый может по-своему поучаствовать в его разработке. Отчасти удивительно, почему рынок оказался столь пассивен: то ли действует инерция управления отраслью по-старому, то ли документ на сайте Администрации связи попросту не нашли.

При всей "открытости" и "прозрачности" в Госкомсвязи, естественно, не гарантируют, что все предложения операторов непременно будут учтены при выработке основополагающего документа. Однако рассмотрены они будут, о чем оператора в обязательном порядке устно или письменно уведомят.

Как утверждают в Комитете, отсутствие операторских предложений привело к тому, что нормотворцы стали вариться в собственном соку. При этом документы готовятся не то чтобы "втемную", но, по словам представителей Комитета, темп законотворческого процесса так или иначе уступает темпу развития технологий. К тому же, существует нехватка кадров и пресловутая текучка.

Лицензионные условия - это фактически тот устав, по которому оператор будет существовать, обязательно придерживаясь требований, в нем изложенных. Лицензионные условия должны завершить весь комплекс нормативно-правовых документов, которые разрабатываются "вдогонку" Закону "О телекоммуникациях". Но на этот раз все поставлено с ног на голову, и при отсутствии необходимых нормативных документов Комитет сразу взялся за разработку Лицензионных условий. Документ должен быть подан в Минюст до июля нынешнего года. Процесс регулирования при отсутствии конкретных ссылок на определенные документы (кстати, если их нет, новый документ может быть и не принят на регистрацию в Минюст), как признают в Комитете, будет существенно затруднен.

Кстати сказать, Госкомпредпринимательства, охраняющий интересы участников рынка, подталкивает Администрацию связи к снятию достаточно долгого моратория на выдачу лицензий и к выдаче новых даже при фактическом отсутствии Лицензионных условий. Хотя при этом арбитры интересов бизнес-структур вряд ли отдают себе отчет в том, какой наступит хаос, когда не будет известно, по каким же позициям регулировать деятельность новоиспеченных лицензиатов. А ведь период хаоса может затянуться, учитывая то, насколько может быть растянут процесс разработки сопутствующей нормативно-правовой базы.

Отчасти по инициативе Госкомпредпринимательства (хотя здесь на чиновников могли подействовать и другие рычаги) Госкомсвязи в первую очередь разработал не Лицензионные условия, а проект постановления Кабинета Министров "О размере и порядке зачислений платы за выдачу, переоформление, выдачу дубликата, копии лицензии на осуществление деятельности в сфере телекоммуникаций и продолжении срока ее действия", определяющий размер ставок и платежей. Проект уже наделал много шума (см. табл., а также статью "Конец свободы IP").

Как отмечают в Комитете, при наличии "подложки" необходимых нормативно-правовых документов к финансовым аспектам процесса лицензирования можно было бы подойти более дифференцированно, "подсчитав цену каждой услуги". При этом маловероятно, что лицензии стали бы дешевле - инфляция есть инфляция. По самым скромным подсчетам, лицензии, выданные и оплаченные три года назад, должны сейчас стоить приблизительно вдвое дороже. Однако в данном случае Госкомсвязи пришлось максимально обеспечить преемственность старой ценовой политики. При этом ни Минэкономики, ни налоговики, ни Минфин никаких аргументов Администрации связи слушать не захотели.

Размер платы за выдачу лицензий

Пресловутую приписку к таблице относительно стоимости лицензии на IP-телефонию Госкомсвязи объясняет желанием выявить "черных" операторов IP-телефонии, побороть, наконец, рефайл и навести на рынке порядок. Хотя тут же чиновники утверждают, что "рынок не готов быть регулируемым". При этом в Комитете забывают о процедуре регистрации субъектов рынка, которая должна быть введена в ближайшее время в соответствии с Законом "О телекоммуникациях". Согласно ст. 42 упомянутого Закона, все субъекты рынка после создания НКРС в определенный срок должны пройти процедуру регистрации. В Комитете считают, что это шаг к либерализации рынка. Регистрация будет происходить по упрощенной схеме: в Госкомсвязи, который до нового года выполняет функции НКРС, будет присылаться заявка с минимальной информацией.

Это поможет и выявить искомых нарушителей, и привести их деятельность к каким-нибудь общим правилам. Регистрацию должна будет осуществлять Государственная инспекция связи (ГИС), структура, создаваемая в составе НКРС для надзора за рынком телекоммуникаций. Наместники НКРС будут осуществлять политику и надзор за рынком. Они будут ставить свою подпись на актах проверок, делать предписания, штрафовать, в общем, проводить тот контроль, который осуществляли Укрчастотнадзор и Госкомсвязи на местах. Это один из элементов, считают в Госкомсвязи, который демократизирует рынок и упростит процедуру выхода на него.

Сейчас в Комитете пытаются сделать процедуру регистрации платной, однако пока все безуспешно.

Несколько основных отличий

Первое и главное отличие проекта новых Лицензионных условий от аналогичного старого документа заложено уже в самом названии. Проект предполагает осуществление деятельности в сфере телекоммуникаций с правом технического обслуживания и эксплуатации телекоммуникационных сетей и предоставления в пользование каналов местной, междугородной и международной электросвязи. Ранее, как известно, такое право предоставлялось только Укртелекому и компаниям, в уставных фондах которых национальный оператор имел долгосрочные финансовые вложения (в частности, компания UMC). Когда эта компания являлась собственностью ОАО "Укртелеком", не было смысла на одного оператора иметь две лицензии. Предполагают, что если приватизация национального оператора состоится, то такую лицензию смогут получить все желающие. В получении подобных лицензий крайне заинтересованы многие структуры, они-то и пролоббировали соответствующие нормы во время принятия закона "О телекоммуникациях".

Поскольку, как считают в Госкомсвязи, новая лицензия позволит операторам предоставлять в аренду каналы связи, которые оператор будет строить, ее цена должна быть выше.

Важно то, что в проекте новых Лицензионных условий сначала для всех операторов фиксированной связи, а затем для каждого вида деятельности прописаны некоторые "особенные условия". Это перечень требований, которые каждый из операторов должен будет выполнять в обязательном порядке, а за невыполнение он будет штрафоваться вплоть до отзыва лицензии, то есть ранее полуформальные требования к операторам теперь будут задекларированы. Это - особая гордость Госкомсвязи. Например, развитие сельской связи, замена старого оборудования на новое или установка таксофонов будут неотъемлемой частью лицензии, обязательной для выполнения. Таким образом, по словам представителей Госкомсвязи, рынок в какой-то мере приводится к общему знаменателю. Раньше для этого приходилось утверждать отдельные приказы Комитета, которые с трудом проходили через Минюст.

Например, в общих особенных условиях для всех операторов фиксированной связи значится, что "лицензиат обязан обеспечить техническую возможность для проведения оперативно-поисковых мер правоохранительных органов в соответствии с действующим законодательством Украины, для чего укомплектовывает собственные системы связи оборудованием мониторинга". В данном подразделе не может не радовать подпункт следующего содержания: "Все лицензиаты в соответствии с полученными лицензиями на виды деятельности имеют равные права на получение номерных ресурсов для собственных сетей абонентов и услуг...". Кстати, высказываются мнения, что идеальным вариантом была бы выдача лицензии вместе с минимальным номерным ресурсом (скажем, 1 тыс. номеров). Как видно из таблицы выше, стоимость лицензий в приложении к упомянутому проекту Постановления Кабинета Министров дифференцирована в зависимости от емкости сети. Против этого активно выступили представители операторской ассоциации "Телас". Операторов не устраивает то, что наряду с дифференциацией стоимости лицензии в зависимости от емкости сети в разделах "Местная телефонная связь", "Аудиотекс", а также в разделе "Предоставление в пользование каналов связи" не определено количество регионов, на которые устанавливается размер платы.

В "особенных условиях", касающихся операторов международной связи, значится "инвестирование №% прибыли для развития телекоммуникационных сетей общего пользования для обеспечения общедоступными услугами не менее чем № лиц в сельской местности ежегодно". Процент отчислений и количество лиц в сельской местности пока не определены.

Для операторов междугородной фиксированной связи среди "особенных условий" присутствует норма о том, что "применение любых технологий, используемых лицензиатами в технологическом процессе на собственной сети (с применением коммутационного оборудования) <.. > позволяется через телекоммуникационные сети операторов, которые имеют соответствующие лицензии".

"Особенные условия" интересны также для операторов местной фиксированной связи. Помимо подпунктов относительно отчисления процента прибыли на поддержание ТфОП и обеспечения общедоступными услугами определенного процента населения, здесь присутствуют два подпункта: "с использованием беспроводного доступа", а также "с применением беспроводного доступа с использованием технологии DECT". Для этой технологии прописаны свои "особенные условия". В частности, операторам DECT запрещается использовать свои сети для предоставления услуг подвижной сотовой радиосвязи. На вопрос о том, почему отдельной технологии беспроводного доступа в проекте Лицензионных условий выделено особое место, в Госкомсвязи нам ответили, что в Законе "О телекоммуникациях" операторы, которые работают с использованием беспроводного доступа, выделены в отдельную группу. Это говорит о том, что когда писался закон, лоббировались интересы определенных компаний. Цена на эту лицензию колеблется в промежутке между ценами на мобильную и фиксированную связь. DECT, конечно, будет дешевле, чем CDMA и DAMPS, и приблизительно будет стоить, как лицензия на местную телефонию до 10 тыс. номеров (около 6 тыс. грн.). Что же касается лицензии на беспроводной доступ в его привычном понимании, то она обойдется дороже, поскольку предполагает покрытие оператором всей области (региона). Поэтому ее цена должна ориентировочно составить 100 тыс. грн. (на регион).

Размер платы за переоформление лицензии

По имеющейся у нас информации, на сегодняшний день уже есть субъекты предпринимательской деятельности, которые готовы развивать технологию DEСT в отдаленных населенных пунктах. Например, компания "Полден Телеком" уже получила нужные частоты и теперь ждет получения соответствующей лицензии. Однако прогнозируют, что первым в этой нише все же будет Укртеле-ком, поскольку существует много проблем в горных, сельских, а также депрессивных районах - там, где телекоммуникационная инфраструктура в силу определенных обстоятельств полностью разрушена. В частности, в шахтерских районах разграблены все ведомственные АТС. По статистике, в более чем 5 тыс. населенных пунктов нет вообще никакой связи. Возможно, ряду операторов захочется "снять сливки" с платежеспособных клиентов в сельской местности. Это, конечно, дороже, чем фиксированная связь, но наличие мобильной связи во многих регионах ситуацию в основном исправляет. Оптимизм внушает та тенденция, что к концу следующего года количество мобильных и фиксированных абонентов должно выровняться. Кстати, участники ассоциации "Те-лас" выразили свое недовольство установлением отдельной платы за лицензию с использованием технологии DECT.

В проекте тщательно рассматриваются также "особенности предоставления услуг фиксированной телефонной связи с использованием технологии IP-телефонии и интернет-телефонии". Тут имеются некоторые заслуживающие внимания определения, которые были негативно восприняты рынком, например: "IP-телефония есть технология передачи речевой информации в реальном (квазиреальном) времени сетями передачи данных" или же "Интернет-телефония - это когда используются сети передачи данных".

Впервые в нормативных документах написано, что "в случае, если субъект хозяйственной деятельности предоставляет услуги с использованием технологии IP-телефонии без выхода в телефонные сети общего пользования, то есть использует технологию VoIP в LAN- и WAN-сетях для удовлетворения потребностей корпоративных потребителей, то данный вид деятельности не лицензируется.".

Интересное мнение по поводу того, как "спасти" операторов IP-телефонии от лицензирования, в свое время высказали члены ассоциации "Телас". Эту идею поддержал Антимонопольный комитет, к ней прислушались даже в Госкомсвязи. Она заключается в следующем: все, кто предоставляет на сегодняшний день услуги IP-телефонии - это фактически провайдеры других операторов, зачастую иностранных. А поскольку в Украине есть десять официально зарегистрированных операторов междугородной и международной связи, IP-операторам будет, где развернуться. Получается, что оператор является как бы ответственным за работу соответствующего IP-провайдера, и все остается в рамках закона. Однако устные переговоры с Украинской ассоциацией рынка IP-телефонии показали неготовность ее участников к такому шагу. Они небезосновательно опасаются произвола своих лицензированных коллег. Стоит только вспомнить "Правило девяти" (см. статью "Конец свободы IP").

Также в проекте новых Лицензионных условий существенно упрощен перечень видов деятельности, которые подлежат лицензированию. Исключены все виды деятельности, основанные на использовании радиочастотного ресурса (за исключением предоставления услуг мобильной связи), например, транкинг, пейджинг и спутниковая связь. Они будут проходить вышеупомянутую процедуру регистрации. А что касается средств, потраченных на получение и оплату лицензий, то их, скорее всего, никто не компенсирует. Но зарегистрироваться в ГИС все участники рынка все равно будут должны. Это относится и к действующим операторам, и к тем, кто выходит на рынок впервые.

Следует также отметить, что срок действия выдаваемых лицензий не будет превышать 5 лет. Ранее, как известно, они выдавались на период до пятнадцати лет в зависимости от характера лицензируемой деятельности. Изменения коснутся и территории действия лицензии. Операторам кабельного телевидения будут выдаваться лицензии только на один город.

Процедура получения лицензий фактически не будет изменена. Ранее оператору нужно было либо лично прибыть в Госкомсвязи, либо прислать уполномоченного для оформления документов. Сейчас документы можно прислать по почте. Здесь, как признают в Госкомсвязи, есть ряд нюансов, которые до конца не отработаны. Так, если в почтовом отправлении не перечислены все прилагающиеся документы, неперечисленные документы рассматриваться не будут. То же ждет неправильно оформленные документы. Надо признать, что все это может создать ненужную напряженность.

Нормативное обеспечение лицензирования сегодня

Основные нормативные акты

Лицензионные условия ведения хозяйственной деятельности по предоставлению услуг телефонной связи (кроме ведомственных объектов), которые утверждены общим приказом Госкомпредпринимательства Украины и Госкомсвязи Украины от 13.02.2001 №33/16 и зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины 05.03.2001 под №194/5385.

Лицензионные условия ведения хозяйственной деятельности по предоставлению услуг радиосвязи (с использованием радиочастот), которые утверждены совместным приказом Госкомпредпринимательства Украины и Госкомсвязи Украины от 04.05.2001 №73/72 и зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины 22.05.2001 под №438/5629.

Лицензионные условия ведения хозяйственной деятельности по техническому обслуживанию сетей теле-, радио- и проводного вещания в пределах промышленной эксплуатации, которые утверждены совместным приказом Госкомпредпринимательства Украины и Госкомсвязи Украины от 22.05.2001 №77/79 и зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины 01.06.2001 под № 472/5663.

Лицензионные условия ведения хозяйственной деятельности по пересылке почтовых переводов, простых и регистрированных писем, почтовых карточек, бандеролей и посылок массой до 30 кг, которые утверждены общим приказом Госкомпредпринимательства Украины и Госкомсвязи Украины от 29.10.2003 № 116/202 и зарегистрированы в Министерстве юстиции Украины 17.11. 2003 под № 1055/8376.

Приказы Госкомсвязи Украины от 11.10.2001 № 159 и от 19.02.2002 № 37 "О лицензионной комиссии по вопросам лицензирования некоторых видов хозяйственной деятельности".

Положение о лицензионной комиссии по вопросам лицензирования некоторых видов хозяйственной деятельности в области связи Государственного комитета связи и информатизации Украины, утвержденное приказом Госкомсвязи Украины от 11.10.2001 № 159 "О лицензионной комиссии по вопросам лицензирования некоторых видов хозяйственной деятельности".

Лицензирование телекоммуникаций в России

В конце марта текущего года Минсвязи РФ опубликовало список видов деятельности в области связи, на которые, по мнению чиновников министерства, должны оформляться лицензии. Список был отправлен правительству, которому предстоит рассмотреть и утвердить перечень лицензируемых телекоммуникационных услуг. В проекте постановления "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий" приведены следующие услуги связи, на оказание которых следует получать лицензии: услуги местной телефонной связи, местной внутризоновой телефонной связи, междугородной и международной телефонной связи, телефонной связи в выделенной сети, телефонной связи с использованием пунктов коллективного доступа, связи для целей телеголосования и организации массовых вызовов (соединений), телеграфной связи; услуги персонального радиовызова (пейджинга), подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования, фиксированного абонентского радиодоступа, подвижной спутниковой радиосвязи, радиосвязи фиксированной спутниковой службы; услуги по предоставлению каналов связи в пределах территории одного субъекта Российской Федерации, по предоставлению каналов связи в Российской Федерации, выходящих за пределы территории одного субъекта Российской Федерации и выходящих за пределы территории Российской Федерации; услуги передачи информации по сети передачи данных без использования нумерации телефонной сети, местной и внутризоновой передачи голосовой информации по сетям передачи данных с использованием нумерации телефонной сети; услуги телематических служб, доступа к интернету, связи для целей одноканального наземного телевизионного вещания, связи для целей многоканального вещания с использованием системы спутникового непосредственного вещания, связи для целей многоканального вещания по кабельной сети, связи для целей многоканального наземного вещания, связи для целей проводного радиовещания, почтовой связи, за исключением универсальных услуг почтовой связи, и универсальные услуги почтовой связи.

Количество лицензий, выданных Госкомсвязи

© Михаил Краснов, "Сети и телекоммуникации"